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¿Cambiará la UNGASS el rumbo de las políticas sobre drogas?

Ann Fordham

Directora del Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas (IDPC)

Martin Jelsma

Director del Programa Drogas y Democracia del Transnational Institute (TNI).

UNGASS map

Del 19 al 21 de abril de 2016, la ONU dedicará, por tercera vez en su historia, una sesión especial de la asamblea general de las Naciones Unidas (UNGASS) para evaluar “los logros y los retos en la tarea de hacer frente al problema mundial de las drogas”. Esta UNGASS podría convertirse en un momento revolucionario que cambie el curso del sistema de control mundial de las drogas. Sin embargo, las divisiones políticas y unas dinámicas institucionales muy arraigadas han debilitado la esperanza de que esta sesión pase a la historia como el momento en que la guerra contra las drogas llegara a su fin.

La decisión de convocar una UNGASS en abril del 2016 se originó en una declaración conjunta de México, Colombia y Guatemala en octubre del 2012, con el fin de evaluar “los logros y los retos en la tarea de hacer frente al problema mundial de las drogas”. Los tres países indicaron en aquel momento que “resulta inaplazable revisar el enfoque mantenido hasta ahora

por la comunidad internacional en materia de drogas”, y que la ONU necesitaba ejercer su liderazgo para “conducir una profunda reflexión que analice todas las opciones disponibles, incluyendo medidas regulatorias o de mercado, a fin de establecer un nuevo paradigma que impida el flujo de recursos hacia las organizaciones del crimen organizado. Debería convocarse una “conferencia internacional que permita tomar las decisiones necesarias a fin de dar mayor eficacia a las estrategias y los instrumentos con los que la comunidad global hace frente al reto de las drogas y sus consecuencias”.

La UNGASS 2016 no será el comienzo del fin de la guerra contra las drogas, pero sí representa una oportunidad para darle otro rumbo a la política prohibicionista hoy vigente

Los países latinoamericanos se han llevado la peor parte de la guerra contra las drogas, por eso no es de extrañar que los llamados más fuertes a favor de reformas hayan venido de esa región. La postura convencional del control de drogas ha sostenido que el “problema mundial de las drogas” podría resolverse deteniendo la oferta de drogas en la fuente, pero la experiencia de los países latinoamericanos testimonia la deficiencia de este enfoque. Ante la inutilidad de gastar miles de millones de dólares para combatir una guerra contra las drogas cada vez más violenta e imposible de ganar, no es sorprendente que los líderes políticos de América Latina se hayan puesto a la vanguardia del debate sobre políticas de drogas. Desde su punto de vista, el alto coste humano en términos de violencia, inseguridad, encarcelamiento masivo, y la intensificación de la vulnerabilidad social y económica de algunos de los grupos más marginados de la sociedad, ya no pueden justificarse como daño colateral necesario para la erradicación de los mercados de drogas.

Un grupo cada vez más grande de países latinoamericanos y del Caribe está pidiendo una verdadera discusión sobre políticas alternativas. Además, Uruguay ha dado el paso de crear el primer mercado nacional de cannabis para uso recreativo legalmente regulado del mundo, y otras iniciativas similares han tenido lugar en Estados Unidos en el ámbito estatal. Esta apertura de la discusión sobre los principios prohibicionistas para el control de drogas, que durante tanto tiempo han permanecido atrincherados y que parecían inamovibles, no tiene precedentes y tiene implicaciones para la política mundial.

En este contexto, la UNGASS de abril representa una coyuntura crítica: una oportunidad para una evaluación honesta de la política mundial de drogas y para considerar cómo hacer frente a los retos más urgentes de cara al futuro. El secretario general Ban Ki-moon, en reconocimiento de esta oportunidad única e importante, instó a los estados miembros a aprovechar la UNGASS del 2016 para “mantener un debate plural y abierto que tenga en cuenta todas las opciones”.

Las iniciativas regulatorias que se han producido en EEUU en el ámbito estatal tienen implicaciones para la política mundial
Las iniciativas regulatorias que se han producido en EEUU en el ámbito estatal tienen implicaciones para la política mundial

Los preparativos de la UNGASS

Las discusiones iniciales para la UNGASS estuvieron plagadas de desacuerdos sobre muchos aspectos de procedimiento. Entre estos, las arduas negociaciones sobre hasta qué punto debía ser la Comisión de Estupefacientes (CND) en Viena la entidad encargada de dirigir el proceso; cómo encontrar el equilibrio adecuado entre Viena, Ginebra y Nueva York, las capitales de la ONU, en el proceso preparatorio; cómo garantizar la participación significativa de todos los organismos pertinentes de la ONU, así como el mundo académico y la sociedad civil, y por último, aunque no menos importante, cuál debía ser el grado de apertura del debate: ¿debía limitarse a una discusión sobre la forma de aplicar más eficazmente la Declaración Política del 2009 y sus objetivos para el año 2019?, ¿o debía ser la UNGASS una oportunidad para confrontar la actual estrategia de drogas incluyendo además, a la vez, las tres convenciones de la ONU?

Estas difíciles negociaciones, que en apariencia, y a menudo, parecían meramente cuestiones de procedimiento, reflejaron las profundas divisiones políticas en el ámbito internacional de la política de drogas. El muy venerado consenso de Viena continúa debilitándose y la división entre algunos gobiernos se ha vuelto cada vez más irreconciliable. Un número creciente de países ahora cree que el enfoque tradicional para el control de las drogas, represivo e intolerante, no ha funcionado y ha generado consecuencias desastrosas para los derechos humanos, la salud pública, la seguridad ciudadana y el desarrollo sostenible, y esto hay que modernizarlo.

Algunos de los países que exigen un debate abierto e inclusivo en la UNGASS se preguntaron si esto iba a ser realmente posible sabiendo que el proceso estaría dirigido por el aparato de control de drogas de Viena, que durante décadas ha ostentado una reputación conservadora: la CND, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE). También se presentó el argumento de que, de llevarse a cabo en Viena todas las reuniones preparatorias formales, esto iba a tener implicaciones para los estados miembros (al menos setenta) que no tienen representación permanente en Viena. Cuando se convoca una UNGASS, por definición, todos los estados miembros de la ONU y todo el sistema de las Naciones Unidas deben ser incluidos bajo las mismas condiciones, por lo tanto, limitar las negociaciones políticas sobre los resultados exclusivamente a Viena significa en la práctica que los países y las agencias de la ONU no representados en Viena tienen mucha menos influencia en el proceso.

Los países latinoamericanos se han llevado la peor parte de la guerra contra las drogas, por eso no es de extrañar que los llamados más fuertes a favor de reformas hayan venido de esa región.

La muy peleada resolución sobre los procedimientos decidió al final que la UNGASS tendría un proceso de preparación integral que incluiría amplias consultas sustantivas y permitiría contribuir en el proceso tanto a entidades y organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas, como a organizaciones internacionales y regionales competentes, a la sociedad civil y a otras partes interesadas. La CND, en tanto que órgano normativo central dentro del sistema de las Naciones Unidas que se ocupa de cuestiones relacionadas con drogas, quedó encargada de dirigir este proceso, y se invitó al presidente de la Asamblea General a que apoye, guíe y siga participando en el proceso.

Las sesiones especiales de la ONU son momentos únicos y cruciales en la formulación de políticas a nivel de la ONU, y están diseñadas para garantizar una respuesta coherente en todo el sistema de Naciones Unidas a problemas globales de gran preocupación para la comunidad internacional. En lo que concierne a la política mundial de drogas, esto ha dejado hasta ahora bastante qué desear. Después de un compromiso inicial lento por parte de otras agencias clave de la ONU, como el PNUD, ONUSIDA y la OMS, finalmente estas entidades están haciendo importantes contribuciones. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH) también ha presentado un amplio informe que resume las violaciones más pertinentes de derechos humanos en relación con las políticas de control de drogas. El Consejo de Derechos Humanos celebró en septiembre del 2015 un panel de alto nivel sobre el impacto del problema mundial de las drogas en el disfrute de los derechos humanos.

Para asegurar la participación de la sociedad civil en el proceso se conformó un Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil (GTSC). Este grupo cuenta con representantes de todas las regiones del mundo, así como representantes de las principales poblaciones afectadas, como las personas que usan drogas y los campesinos que cultivan plantas relacionadas con drogas, entre otros. El reconocimiento formal del GTSC fue todo un reto. La sociedad civil siempre ha tenido que luchar por la visibilidad y el acceso a la CND, pero en el último año ha aumentado el apoyo a esta iniciativa por parte de los gobiernos. El diálogo interactivo de las partes interesadas que se celebró en el marco del proceso preparatorio de la UNGASS, en Nueva York, el 10 de febrero de 2016, fue una decisión del presidente de la Asamblea General y se realizó junto con el GTSC.

Cambios en las prioridades regionales

En cuanto a las perspectivas regionales, como se señaló anteriormente, el impulso para otra UNGASS sobre drogas fue el resultado de los crecientes llamados para la reforma provenientes de toda América Latina en las más altas esferas políticas. De hecho, también las UNGASS anteriores, en 1990 y en 1998, se convocaron en respuesta a los llamados de Colombia y México. Muchos países latinoamericanos han pagado un alto precio por la aplicación de la guerra contra las drogas; han gastado millones de dólares tratando de detener el flujo de drogas fuera de la región, todo ello en vano y con consecuencias devastadoras en términos de seguridad, derechos humanos, desarrollo y salud pública.

México, Colombia y Guatemala han desempeñado un papel destacado por su llamado a la realización de la UNGASS, y paulatinamente se ha ido configurando un grupo de países afines en torno a ciertas posiciones, entre ellos, Ecuador, Uruguay y Costa Rica, y en algunos temas con el apoyo de Argentina y Bolivia. Aunque los países del Caribe han estado durante mucho tiempo en gran medida ausentes del debate –no solo porque este se ha limitado al ámbito de la CND en Viena, donde están representados solamente algunos países del área–, recientemente Jamaica se ha unido activamente al coro de la disidencia y se ha intensificado la discusión en otras de las islas.

Ya es hora de olvidar la ilusión de un mundo libre de drogas

En cuanto al compromiso europeo, en particular de la Unión Europea (UE), este ha sido bastante diferente al de América Latina, y obedece al hecho de que Europa ha logrado evitar los extremos de un enfoque represivo para el control de drogas. Los países europeos no han experimentado, en la misma medida, el alto coste humano en términos de violencia, inseguridad, y encarcelamientos masivos que ha conocido América Latina. Por supuesto, el contexto es diferente pero muchos gobiernos europeos han actuado de manera pragmática, han priorizado la atención a la salud, la reducción de daños y la protección de los derechos humanos. Aunque en Europa hay algunos problemas graves relacionados con la penalización de los consumidores de drogas y las condenas desproporcionadas por delitos menores de drogas, la mayoría de los países europeos mantuvo una cierta distancia con respecto a la escalada de la guerra contra las drogas de los años ochenta y noventa en Estados Unidos, América Latina y Asia. A nivel internacional, el liderazgo que los gobiernos de la UE han mostrado en este sentido ha sido fundamental para cambiar la narrativa de la política de drogas para la salud pública, la reducción de daños y los principios de derechos humanos.

En temas en los que puede haber posiciones comunes, la UE puede tener un fuerte impacto en el debate global. Por ejemplo, la UE en su totalidad promovió el principio de la secuencia apropiada que busca asegurar que los agricultores, cuya subsistencia depende de cultivos relacionados con drogas, tengan suficiente acceso a medios de vida alternativos antes de verse obligados a abandonar dichos cultivos. La UE también se ha mostrado unánime y comprometida en temas de reducción de daños y en la eliminación de la pena de muerte para delitos de drogas no violentos, a pesar de que todavía no se vislumbra un consenso a este respecto.

Algunos de los países se preguntaron si iba a ser realmente posible sabiendo que el proceso estaría dirigido por el aparato de control de drogas de Viena, que ha ostentado una reputación conservadora

Por desgracia, también hay áreas cruciales en las que Europa no se ha dejado oír con fuerza porque no ha logrado entender, o no ha reconocido, la urgencia y relevancia de esta UNGASS. Este es claramente el caso en lo relacionado con el cambio de prioridades (en vez de seguir deteniendo a pequeños traficantes) que los países latinoamericanos están buscando para reducir la violencia relacionada con las drogas, el crimen organizado y la corrupción. En cierto sentido, esto es un llamado a una política de reducción de daños en el lado de la oferta: el mercado de las drogas no será “eliminado ni reducido significativamente” en el 2019, y ya es hora de olvidar la ilusión de un mundo libre de drogas. Pero los niveles de violencia relacionados con el mercado ilícito de las drogas, la delincuencia, la inseguridad y la corrupción sí podrían reducirse significativamente. Algunos cambios similares en las prioridades que tuvieron lugar en Europa bajo la bandera de la reducción de daños en el lado del consumo han demostrado ser capaces de reducir significativamente las muertes por sobredosis y las infecciones por VIH.

 

La política para el cannabis y los tratados de la ONU

Otro ejemplo es la falta de compromiso de la UE en el debate sobre la evolución de la política mundial de cannabis, la ausencia total de una posición común de la UE y las enormes diferencias entre las políticas nacionales. Desconociendo no solo la evolución de la política para el cannabis en las Américas sino también a nivel local dentro de la misma UE, la posición común de la UE para la UNGASS insiste en la necesidad de mantener un compromiso firme e inequívoco con las convenciones de la ONU, y considera que hay margen suficiente y flexibilidad dentro de las disposiciones de las convenciones de la ONU para dar cabida a una amplia gama de enfoques para la política de drogas. Además, la UE está actualmente muy ocupada con la crisis de los refugiados, los problemas relacionados con el euro y el futuro de la integración europea, lo que significa que la cuestión del control de drogas no tiene hoy mucha prioridad política.

Una diferencia que cambia el juego entre esta UNGASS y las anteriores es el hecho de que la posición de Estados Unidos ha cambiado fundamentalmente. Ya no hace parte del grupo de países de línea dura, y ha reconocido, tanto en las Naciones Unidas como también, más recientemente, a nivel nacional, que el énfasis en el encarcelamiento ha fallado. En agosto del 2013, el fiscal general, Eric Holder, admitió que las sentencias mínimas obligatorias por delitos de drogas eran “draconianas” y que demasiados estadounidenses habían sido encarcelados durante demasiado tiempo sin una buena justificación de la aplicación de la ley. Holder dejó claro que el statu quo era insostenible y perjudicial. En el 2015, el presidente Obama comenzó un proceso para conmutar las penas de unos 6.000 delincuentes de drogas en todo el país.

El efecto dominó de la regulación del cannabis a nivel estatal pone a Estados Unidos en una situación incómoda a la hora de condenar a otros países por no adherirse estrictamente a un enfoque de tolerancia cero. La regulación del cannabis para uso recreativo no entra dentro del marco actual de los tratados de drogas de la ONU. Esto le crea un problema serio a Estados Unidos, ya que socava su credibilidad para continuar la defensa de los convenios tal y como están. La gran pregunta es: ¿qué consecuencias va a tener esto en Estados Unidos?, ¿aceptarán una mayor flexibilidad en políticas que se han explorado en otros lugares, como la despenalización, las salas de consumo de drogas o la regulación de la coca en Bolivia, opciones todas estas que Estados Unidos sigue rechazando firmemente?

Manifestación en EEUU en favor de políticas de drogas que prioricen la salud pública y los derechos humanos
Manifestación en EEUU en favor de políticas de drogas que prioricen la salud pública y los derechos humanos

Resultados de la UNGASS: cambio de rumbo

Los últimos años han visto cambios significativos en el panorama mundial de la política de drogas que representan una tendencia hacia respuestas más humanas y proporcionadas basadas en la salud, los derechos humanos y los principios del desarrollo. En cierta medida, la UNGASS reconocerá esos avances y con ello consolidará el cambio de rumbo que se está produciendo en la política global de drogas. Sin embargo, pocos países están dispuestos a reconocer abiertamente la existencia de deficiencias estructurales en lo que respecta a la coherencia de todo el sistema de la ONU, la arquitectura institucional y el marco legal de los tratados.

Las soluciones no están al alcance de la mano y será difícil llegar a un consenso, pero continuar negando la realidad de las tendencias en curso y las tensiones que estas han generado con el sistema de tratados no las hará desaparecer. De hecho, al persistir en ello se impide una muy necesaria evolución del sistema de control de drogas de la ONU, así como su capacidad de adaptarse a las realidades de hoy. Con este fin, podría ser útil que como resultado la UNGASS conduzca a la convocatoria de un grupo consultivo de expertos que reflexione sobre los diferentes escenarios para la evolución futura del sistema.

Esta UNGASS es una oportunidad perfecta para una evaluación honesta del desempeño del sistema de fiscalización internacional de drogas y de las opciones para un cambio de rumbo

En las negociaciones en Viena han surgido algunas áreas en las que es probable hacer progresos. Entre estas: la cuestión del acceso a los medicamentos controlados, un área que ha perdido prioridad a cambio de un enfoque represivo para reducir el tráfico ilícito de drogas; el reconocimiento de que hay que revisar las sentencias desproporcionadas por delitos de drogas; un lenguaje más fuerte en torno a las obligaciones de derechos humanos, y un reconocimiento de los vínculos entre el desarrollo socioeconómico y la participación en el tráfico ilícito de drogas.

Aunque está claro que el llamado “consenso de Viena” se ha resquebrajado y que el deseo de encontrar alternativas viables a la guerra contra las drogas es cada vez más grande, aún hay países poderosos y burocracias enraízadas que se oponen firmemente a cualquier tipo de reforma. Las divisiones entre los estados miembros, pero también entre los organismos de las Naciones Unidas sobre este tema, se han hecho demasiado visibles como para ser ignoradas, y la UNGASS es una oportunidad perfecta para una evaluación honesta del desempeño del sistema de fiscalización internacional de drogas y de las opciones para un cambio de rumbo. Sería ingenuo decir que la guerra contra las drogas ha terminado, pero sin duda ya se ha puesto en marcha un proceso de disipación de los aspectos más nocivos y represivos de esta guerra.

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