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El gran tabú

El cannabis y las convenciones de control de drogas de la ONU

UNGASS
Intervención de la jamaicana Kathy-Ann Brown en el evento sobre el cannabis durante la UNGASS 2016

En un momento en que algunos países están creando un acceso legal al cannabis con fines distintos de los exclusivamente médicos y científicos, las tensiones en torno a los tratados de drogas de la ONU y las nuevas leyes y prácticas de los estados miembros no dejan de aumentar. Estas tensiones con los tratados se han convertido en “el gran tabú” en los foros de alto nivel, como la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS) sobre Drogas que tuvo lugar del 19 al 21 de abril en Nueva York, donde sin duda están presentes, pero donde se evitan cuidadosamente.

Los países y los organismos internacionales tienen distintos motivos para intentar eludir el tener que abordar de frente la cuestión de qué hacer con estas tensiones. Pero las contravenciones de los tratados que podrían haber parecido meramente hipotéticas hace apenas unos años ya son una realidad hoy en día en Uruguay y en algunos estados de Estados Unidos, y no desaparecerán como por arte de magia. En tales circunstancias, no es difícil entender por qué muchos países preferirían evitar o aplazar el confrontar las cuestiones que plantea la regulación del cannabis con respecto a los tratados.

Estas preocupaciones explican en gran medida la atracción por la postura jurídicamente falaz –pero políticamente potente– de que los tratados de drogas son lo bastante flexibles como para dar cabida a la regulación del cannabis. La cuestión es, sin embargo, que el vertiginoso proceso de reformas nacionales ya ha desplazado las políticas de cannabis más allá de los límites de lo que pueden acomodar jurídicamente las convenciones.

Con el fin de hacer avanzar el debate, el TNI y otros centros que se dedican al estudio de las políticas sobre drogas han publicado el informe “La regulación del cannabis y los tratados de drogas de la ONU: estrategias para la reforma”, que busca explicar las diferentes opciones disponibles para garantizar que las nuevas leyes y políticas de los países en materia de cannabis estén en sintonía con sus obligaciones internacionales, modernizando así el sistema de control global de drogas conforme al derecho internacional y los objetivos generales del sistema de la ONU.

En la UNGASS, Canadá anunció que adoptará medidas legislativas para regular el cannabis en el país en el 2017, reconociendo el hecho de que esto crearía tensiones con los tratados. Esta es una postura alentadora si se compara con la del subsecretario de estado para Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley de Estados Unidos, William Brownfield, que mantiene que los tratados cuentan con flexibilidad suficiente como para permitir mercados de cannabis regulados.

El argumento de Brownfield parece reflejar una posición de conveniencia política más que un razonamiento jurídico convincente. El principal objetivo del argumento de la flexibilidad es impedir que las claras contravenciones de los tratados que representan las iniciativas de legalización del cannabis a nivel de los estados desencadenen un debate internacional abierto sobre la reforma. La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) ha dejado claro que ambos modelos de regulación del cannabis, tanto el uruguayo como el estadounidense, no están en conformidad con los tratados. Dado que Brownfield ha reconocido la autoridad de la JIFE sobre este asunto, el debate es ahora inevitable.

Existen varias opciones para modificar las convenciones o sus obligaciones. Ninguna de ellas ofrece una salida fácil de los actuales tratados, que prohíben introducir una regulación legal. Son buenos motivos, por lo tanto, por los que varios estados de Estados Unidos y Uruguay han seguido adelante con la regulación del cannabis antes de encontrar una solución jurídica. Como suele suceder, se deberá alcanzar una masa crítica de discrepancia entre la legislación y la práctica antes de que las condiciones políticas propicien una reforma legislativa real. La reforma de los tratados no requiere necesariamente negociar un nuevo consenso global. El sistema de tratados ofrece algunas opciones que se pueden utilizar.

Denuncia

La Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969 contempla que un “error” histórico o un “cambio fundamental en las circunstancias” son motivos válidos para que un estado miembro revoque su adhesión a un tratado. A la luz del carácter obsoleto de los tratados y los obstáculos de procedimiento y políticos al parecer insuperables para modificarlos, a menudo se plantea la pregunta de por qué los países no podrían limitarse a ignorar o retirarse del régimen de tratados de control de drogas de la ONU.

Los estados continúan siendo parte de los tratados por distintas razones, una de las cuales es que incumplirlos socavaría otras convenciones. Puede que a los países les preocupen menos las leyes internacionales cuando se trata del cannabis, pero sí les preocupan cuando esas leyes versan sobre cuestiones como genocidio, desarme nuclear o derechos humanos. En otras palabras, los países no pueden elegir qué leyes internacionales les interesa seguir y cuáles no sin alentar a otros países a hacer lo mismo. Además, ser estado parte de las tres convenciones de control de drogas es una condición de varios acuerdos comerciales preferenciales o para entrar en la Unión Europea. Por lo tanto, la denuncia puede tener consecuencias políticas y económicas graves más allá del control de drogas, en especial para los países menos poderosos.

Enmiendas

Cualquier estado parte puede proponer una enmienda de las convenciones de 1961, 1971 o 1988, y si ninguna otra parte rechaza la propuesta en un plazo de dieciocho meses (veinticuatro meses en el caso de la Convención de 1988), esta se acepta automáticamente. Si se presentan objeciones, se debe convocar una conferencia de las partes para negociar la enmienda. Otras opciones son menos claras, pero si las objeciones son pocas o menores, la ONU puede decidir aceptar la enmienda, entendiendo que no será aplicable a las partes que la rechazaron. Si se presenta un número significativo de objeciones, la modificación propuesta puede ser rechazada. En este último caso, si la parte que propone la enmienda no está dispuesta a aceptar la decisión, puede denunciar el tratado o generar una controversia que podría “someterse a la decisión de la Corte Internacional de Justicia”.

El vertiginoso proceso de reformas nacionales ya ha desplazado las políticas de cannabis más allá de los límites de lo que pueden acomodar jurídicamente las convenciones

El procedimiento de enmienda se ha invocado en dos ocasiones: en 1972, una conferencia de las partes adoptó una serie de cambios sustanciales a la Convención Única de 1961; y en el 2009, Bolivia propuso una enmienda para eliminar la obligación de acabar con la práctica de masticar hoja de coca. La propuesta de enmienda de Bolivia fracasó debido a la oposición de dieciocho estados, por lo que el país decidió abandonar esa vía y, en su lugar, denunciar el tratado y volver a adherirse a él con una reserva que tenía un efecto similar, pero solo para Bolivia. Sin embargo, si un país intentara hacer lo mismo con el cannabis, no se sabe qué sucedería.

Reservas

En el momento de firmar un tratado, adherirse a él o ratificarlo, los estados tienen la opción de presentar reservas en relación con disposiciones específicas, como, de hecho, hicieron muchos países en el caso de los tres tratados de control de drogas. Las reservas u otras “declaraciones interpretativas” formales unilaterales tienen el propósito de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones de un tratado para el estado que las formula.

La denuncia de un tratado seguida por la readhesión con una reserva tardía, como hizo Bolivia con la coca, se considera un procedimiento legítimo, aunque su práctica en el derecho internacional se ha limitado a casos excepcionales. Sin embargo, si se presenta el número mínimo de sesenta y dos objeciones (un tercio de todos los estados partes de la Convención), se puede impedir que un país reacceda a un tratado. De nuevo, aunque a pocos países les preocupa la hoja de coca, seguramente más se mostrarían en contra de que los países volvieran a adherirse al tratado con una reserva sobre el cannabis.

Reclasificación

Las convenciones encomiendan a la Organización Mundial de la Salud (OMS) la labor de examinar las sustancias y recomendar su inclusión en las listas de control, sopesando las pruebas de riesgos para la salud frente a su utilidad médica. La Convención de 1961 requiere un voto por mayoría simple entre los cincuenta y tres estados miembros de la Comisión de Estupefacientes (CND) para adoptar una recomendación de (re)clasificación de la OMS. Cualquier estado parte puede solicitar un examen de la OMS y, de este modo, se podrían adoptar cambios significativos en el sistema de tratados de control de drogas de la ONU sin tener que llegar a un consenso entre todos los estados partes, por ejemplo, si el Comité de Expertos en Farmacodependencia de la OMS recomendara retirar el cannabis de las listas (o trasladarlo a un nivel de control menos estricto).

El cannabis, de hecho, nunca ha sido examinado por la OMS. Así, tanto desde el punto de vista de las pruebas disponibles como por motivos de procedimiento, la legitimidad de la clasificación actual es cuestionable. Sin embargo, este procedimiento se ve complicado por el hecho de que el cannabis es mencionado de forma explícita en artículos concretos de las convenciones de 1961 y 1988. Por lo tanto, puede que reclasificar el cannabis o retirarlo de las listas no baste para permitir los mercados regulados. Se necesitaría también algún tipo de enmienda, modificación o reserva a esos tratados.

Modificación ‘inter se’

La Convención de Viena de 1969 también ofrece una opción jurídica interesante y poco estudiada en su artículo 41: “Dos o más partes en un tratado multilateral podrán celebrar un acuerdo que tenga por objeto modificar el tratado únicamente en sus relaciones mutuas”, siempre que ello “no afecte al disfrute de los derechos que a las demás partes correspondan en virtud del tratado ni al cumplimiento de sus obligaciones” y “no se refiera a ninguna disposición cuya modificación sea incompatible con la consecución efectiva del objeto y del fin del tratado en su conjunto”.

Las modificaciones inter se (o ‘entre partes’) podrían proporcionar una base jurídica que justifique el comercio internacional entre aquellos países que permitan o toleren la existencia de un mercado lícito de cannabis, aunque ese comercio internacional no esté autorizado por los tratados de la ONU. Podría aplicarse, por ejemplo, a la importación de hachís de Marruecos para abastecer a los clubes de cannabis en España. En teoría, la modificación inter se podría ser usada por un grupo de países afines que deseen solventar el dilema que genera el incumplimiento jurídico de los tratados en el caso del cannabis. Si otros países decidieran seguir después esta vía, podrían formar una coalición de países con un mismo objetivo y firmar un acuerdo para modificar las disposiciones de las convenciones de la ONU relacionadas con el control del cannabis, pero solo entre ellos. Ese acuerdo podría ir evolucionando hasta convertirse en un marco de tratados alternativo, evitando así el arduo proceso de una aprobación unánime de enmiendas al régimen actual.

El incumplimiento abierto de obligaciones jurídicas internacionales no es algo deseable. Sin embargo, el problema aquí no es que los países estén optando por enfoques regulatorios. Más bien son las disposiciones desfasadas de los tratados el problema que da lugar a la necesidad de un período temporal y transitorio de no cumplimiento por cuestión de principios. Que un estado reconozca que ya no puede cumplir plenamente con las obligaciones de las convenciones en materia de cannabis no tiene por qué verse como una falta de respeto al estado de derecho. Más bien al contrario: confirma que los compromisos adoptados en virtud de los tratados son importantes, mientras que restar importancia a las preocupaciones que genera el incumplimiento de los tratados recurriendo a justificaciones jurídicas dudosas es más bien una expresión de falta de respeto por el derecho internacional.

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